新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》解讀

2020年6月20日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》，國(guó)家主席習(xí)近平簽署第四十七號(hào)主席令予以公布,自2021年1月1日起正式施行。這是檔案法1988年1月1日施行以來(lái)的首次修訂，有助于進(jìn)一步發(fā)揮檔案和檔案工作在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，為新時(shí)代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

一、檔案法修訂的背景和過(guò)程

檔案是歷史的真實(shí)記錄，做好檔案工作是維護(hù)黨和國(guó)家歷史真實(shí)面貌、保障人民群眾根本利益的重要事業(yè)。檔案法實(shí)施30多年來(lái)，對(duì)加強(qiáng)檔案的收集、管理、利用，維護(hù)國(guó)家檔案資源安全，服務(wù)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和全面依法治國(guó)方略的推進(jìn)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)檔案工作提出了新要求，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些突出問(wèn)題亟待解決，檔案法與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署已不相適應(yīng)。全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員也提出了許多有關(guān)檔案法修改的提案、議案。檔案法修訂勢(shì)在必行。

2007年，國(guó)家檔案局啟動(dòng)檔案法修訂工作，開(kāi)展了大量的調(diào)查研究。檔案法修訂先后被列入2018年國(guó)務(wù)院和第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃。2019年10月8日，國(guó)務(wù)院第六十六次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)檔案法修訂草案，李克強(qiáng)總理簽署議案，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2019年10月25日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議對(duì)檔案法修訂草案進(jìn)行了初次審議。2020年6月18日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議進(jìn)行了第二次審議，6月20日表決通過(guò)。

二、修訂的主要內(nèi)容

檔案法修訂始終堅(jiān)持政治導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、開(kāi)放導(dǎo)向，根據(jù)發(fā)展變化的新形勢(shì)新任務(wù)，突出檔案工作的政治定位，理順檔案工作體制機(jī)制，優(yōu)化檔案科學(xué)管理、安全管理和開(kāi)放利用有關(guān)制度，完善檔案監(jiān)督檢查和法律責(zé)任，是一次全面的優(yōu)化和升級(jí)。修訂后的檔案法從原來(lái)的6章27條擴(kuò)展到8章53條，新增了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個(gè)專(zhuān)章，為檔案工作變革與轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展提供了較為充分的法律保障。

（一）理順體制機(jī)制，有利于為全國(guó)檔案工作有效開(kāi)展集聚新優(yōu)勢(shì)

明確提出“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案工作，把檔案事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，保障檔案事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)。按照立法技術(shù)規(guī)范要求，將原法中的“檔案行政管理部門(mén)”統(tǒng)一修改為“檔案主管部門(mén)”，既明確了國(guó)家和地方各級(jí)檔案主管部門(mén)的行政管理職責(zé)，又有效適應(yīng)地方機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際情況，有助于將黨管檔案工作的體制優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。在堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則的前提下，要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)檔案管理需要，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)的檔案業(yè)務(wù)工作，有效兼顧各行各業(yè)檔案工作的特殊性，體現(xiàn)檔案管理的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化。

（二）健全制度設(shè)計(jì)，有利于推進(jìn)檔案管理提質(zhì)增效

明確檔案法的適用范圍和應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍的材料。要求檔案形成單位建立檔案工作責(zé)任制，健全檔案管理制度，按照要求及時(shí)歸檔并定期向檔案館移交檔案，并增加了發(fā)生變動(dòng)或者撤銷(xiāo)、合并等情形時(shí)移交檔案的規(guī)定。要求檔案館按照規(guī)定接收檔案，不得拒絕，可以通過(guò)接受捐獻(xiàn)、購(gòu)買(mǎi)、代存等方式收集檔案。在國(guó)家所有的檔案之外，對(duì)非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人形成檔案提出了具體要求，并為這些檔案存在嚴(yán)重安全隱患時(shí)設(shè)計(jì)了省級(jí)以上檔案主管部門(mén)幫助解決的有效措施。受新冠肺炎疫情防控工作啟發(fā)，增加了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制。針對(duì)近年來(lái)檔案寄存、數(shù)字化等檔案服務(wù)蓬勃發(fā)展的新情況，增加了簽訂委托協(xié)議、約定服務(wù)內(nèi)容、遵守安全保密規(guī)定等方面的制度安排，并增加了法律責(zé)任方面的規(guī)定。適應(yīng)新載體檔案的管理模式，將檔案出境的形式擴(kuò)展為運(yùn)送、郵寄、攜帶出境和通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境，要求確需出境的按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。

（三）加大開(kāi)放力度，有利于提升檔案服務(wù)便利性和覆蓋面

明確規(guī)定一切社會(huì)主體享有依法利用檔案的權(quán)利。進(jìn)一步為檔案的開(kāi)放和利用提供便利條件，增加檔案館定期公布開(kāi)放檔案目錄、完善利用規(guī)則、創(chuàng)新服務(wù)形式、為制定法律法規(guī)政策和開(kāi)展有關(guān)問(wèn)題研究提供支持和便利等方面的規(guī)定。將縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限從30年縮短至25年，同時(shí)鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開(kāi)放檔案。要求檔案館通過(guò)多種方式發(fā)揮文化宣教功能，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，與博物館、圖書(shū)館、紀(jì)念館等單位相互協(xié)作、聯(lián)合舉辦展覽、共同研究和編輯出版有關(guān)史料。與此同時(shí)，明確向檔案館移交前后檔案開(kāi)放審核的主體，科學(xué)劃分政府信息公開(kāi)責(zé)任承擔(dān)方式，增加關(guān)于檔案館不按規(guī)定開(kāi)放和提供利用的法律責(zé)任、公民的救濟(jì)途徑和檔案主管部門(mén)處理投訴的法律義務(wù)等方面的規(guī)定，形成了一整套促進(jìn)檔案開(kāi)放利用的制度安排。

（四）構(gòu)建安全管理體系，有利于筑牢檔案資源安全新防線

要求檔案館和檔案形成單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配置適宜檔案保存的庫(kù)房和設(shè)施、設(shè)備;建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力;發(fā)現(xiàn)檔案安全隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，消除檔案安全隱患;發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檔案主管部門(mén)報(bào)告。并對(duì)電子檔案的安全管理提出要求，電子檔案應(yīng)當(dāng)通過(guò)符合安全管理要求的網(wǎng)絡(luò)或者存儲(chǔ)介質(zhì)向檔案館移交;檔案館應(yīng)當(dāng)對(duì)接收的電子檔案進(jìn)行檢測(cè)，確保電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性;檔案館可以對(duì)重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管。

（五）推動(dòng)信息化建設(shè)，有利于開(kāi)辟檔案管理現(xiàn)代化新路徑

沒(méi)有信息化就沒(méi)有現(xiàn)代化。本次修訂在總結(jié)檔案信息化建設(shè)實(shí)踐需要和一些好的經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，新增一章，對(duì)電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系統(tǒng)建設(shè)等方面作出了明確規(guī)定。要求各級(jí)人民政府將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。規(guī)定電子檔案應(yīng)當(dāng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。對(duì)電子檔案管理信息系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)提出要求。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，有利于為細(xì)化落實(shí)法律責(zé)任明確新舉措

監(jiān)督檢查和違法案件處理是檔案工作實(shí)踐的一個(gè)短板。為解決這一問(wèn)題，規(guī)范行政權(quán)力的行使，新修訂的檔案法列舉出監(jiān)督檢查的6類(lèi)事項(xiàng)，對(duì)檔案主管部門(mén)和檔案工作人員開(kāi)展監(jiān)督檢查的措施手段及應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則作出明確規(guī)定。賦予一切單位和個(gè)人向檔案主管部門(mén)、有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)檔案違法行為的權(quán)利，要求接到舉報(bào)的檔案主管部門(mén)和有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理。此外，對(duì)“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了擴(kuò)充，根據(jù)檔案工作實(shí)踐，對(duì)給予處分和處罰的事項(xiàng)進(jìn)行了局部調(diào)整，明確了行政處罰的數(shù)額幅度，增加了造成財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的依法承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定。

（七）增強(qiáng)科技人才保障，有利于為檔案事業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展增添新動(dòng)能

檔案工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，檔案整理、保護(hù)、鑒定、編研等工作都需要有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍作為支撐。新修訂的檔案法規(guī)定國(guó)家加強(qiáng)檔案工作人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，明確檔案專(zhuān)業(yè)人員可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定評(píng)定專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)。規(guī)定鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，對(duì)作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì);鼓勵(lì)和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用;在檔案領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際交流與合作，等等。這些新要求將為檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展注入新的生機(jī)和活力。

三、切實(shí)抓好貫徹實(shí)施工作

法律的生命在于實(shí)施。新修訂的檔案法為我們加強(qiáng)新時(shí)代檔案工作提供了強(qiáng)有力的法治保障和行動(dòng)指南，我們要全力做好貫徹實(shí)施工作，確保各項(xiàng)制度規(guī)定落到實(shí)處。一是做好宣傳和解讀工作。編寫(xiě)檔案法釋義，借助各類(lèi)媒體平臺(tái)，通過(guò)宣講、研討、培訓(xùn)等多種形式，面向檔案系統(tǒng)和全社會(huì)開(kāi)展有針對(duì)性的宣貫活動(dòng)，提高全社會(huì)的檔案意識(shí)，形成學(xué)法、守法、用法的良好氛圍。二是啟動(dòng)配套法規(guī)制度立改廢工作。國(guó)家檔案局將盡快啟動(dòng)檔案法實(shí)施辦法等相關(guān)配套規(guī)定的制定和修訂工作。地方和有關(guān)部門(mén)也要對(duì)各自的檔案規(guī)章制度進(jìn)行梳理和立改廢，確保與新修訂的檔案法有效銜接。三是做好執(zhí)法和監(jiān)督檢查工作。各級(jí)檔案部門(mén)要依法履行好法律賦予的職責(zé)，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督工作，建立規(guī)范高效的執(zhí)法機(jī)制，堅(jiān)決依法查處違法行為，切實(shí)把檔案法律制度轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。

原載于《中國(guó)檔案報(bào)》2020年7月2日總第3545期第一版